民法典物权编草案新增土地经营权内容常委会委员建议

农村土地“三权分置”如何入法应斟酌

承包地“三权分置”问题、宅基地“三权分置”问题、承包地经营权问题、农民集体建设用地如何入市……关于农村土地的相关问题一直是社会关注的热点,也是整个民法典立法中需要引起高度重视的焦点之一,同时也是此次民法典分编立法中的难点。

党的十八大以来,党中央提出要深化农村土地制度改革,健全农村产权保护法律制度,赋予农民更多的财产权。近日,民法典物权编草案提请十三届全国人大常委会第五次会议审议。在作草案说明时,全国人大常委会法工委主任沈春耀专门介绍了关于农村土地使用权改革的相关问题。

沈春耀说,为落实党中央的改革要求,2015年,全国人大常委会曾前后通过两个授权决定,授权开展“两权”抵押和集体建设用地入市试点。与此同时,全国人大常委会启动了农村土地承包法的修改工作,并于2017年11月进行了初次审议。在总结有关改革试点实践经验的基础上,结合农村土地承包法修改的审议情况、各方面提出的意见和基层调研情况,草案对物权法的用益物权制度、担保物权制度作了相应修改,规定实行家庭承包的土地承包经营人有权出让土地经营权,并对土地经营权的内容作了规定,以体现“三权分置”改革精神。同时,还修改了土地承包经营权抵押的相关规定。

围绕农村土地“三权分置”以及土地流转等相关问题,多位常委会委员对物权编草案提出了修改意见。

土地经营权能否“出让”仍需斟酌

草案第一百二十九条规定,实行家庭承包的土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权互换、转让或者出让土地经营权。出让的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。

对此,陈锡文委员认为“出让”一词不是很确切。“习惯上,土地使用权的‘出让’都是用在城镇建设用地上,即政府出让土地使用权或是土地使用权人转让土地使用权。在农村经常用的概念是‘流转’,农村土地承包法、物权法、土地管理法用的也都是‘流转’。”

但不管是“流转”,还是“出让”,陈锡文认为都没有点出承包经营权人让渡土地经营权的本质。“这在中国千百年来就是土地租赁关系,讲清楚这一条很重要,法律关系就可以搞得很清楚,可以免除很多不必要的麻烦,有助于厘清当事双方的民事关系,也有助于厘清他们之间的法律关系。”陈锡文建议,把承包的土地给其他人耕作到底是什么性质,应当借物权编界定得清楚一些。

陈锡文同时指出,如果讲清楚土地经营权是租赁,就涉及承租人有多大权利的问题,承租人能不能把土地再转租给别人、承租人能不能把租来的土地抵押担保,这都是需要认真讨论的事。

“现行法律中的土地使用权出让,是把国有土地使用权一次买断,如国有土地出让期40年、50年、70年,出让金一次性付清。农村集体土地的发包方与承包方是承包关系,承包方流转土地包括转让、互换、转包、出租、入股等,不是一次性卖断经营权,是按年收租金。”对于草案中土地经营权“出让”的提法,刘振伟委员也认为应再作斟酌。他指出,在转包、出租、入股之外又出现一个“出让”,没有实际意义。

在刘振伟看来,农村土地承包法中关于土地流转的几种形式已经深入人心,没有必要再引入“出让”概念,引入后又会衍生出“出让方”“受让方”“受让人”等概念,与原有的“承包方”“土地经营权人”“第三方”概念交叉重复,不便于基层干部和农民理解。“针对农民的法律,简单明了最好。土地流转几十年了,没有用‘出让’的概念照样搞得很好。建议恢复原有土地经营权流转的内容和概念。”刘振伟说。

承包权和承包经营权不应简单等同

土地经营权是此次新写入草案的内容。对此,刘振伟认为,草案中仅仅引入土地经营权概念,而没有承包权概念,有待商榷。

刘振伟指出,土地承包经营权与土地承包权的权利内容是有区别的,不能简单等同。从农村土地家庭承包的历史沿革看,先有“两权分离”,后有“三权分置”,界限就是承包地是否从承包方流转到第三方。“两权分离”是发包方(集体经济组织)与承包方(农户)的关系,“三权分置”是发包方、承包方、第三方的关系,两类权利结构在实践中并行不悖。把逻辑关系原很清楚的两组权利,简单地放在一个篮子里争论概念问题,可能会出现概念之争。

“如果将土地承包经营权与土地承包权简单等同,就反映不出土地流转前后承包方权利内容的变化。取消承包权,目前在理论界和管理部门都未形成共识。”刘振伟说。

应进一步明确“三权分置”关系和界限

草案第一百二十六条规定,土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

对此,许为钢委员认为,“占有”从字的理解有“所有”的意思,按照“三权分置”的含义,所有权不是农民承包户的,建议删去“占有”两个字。同时,建议草案应当对“三权分置”的三权之间的关系和界定作出明确说明,目前的草案其他条款里并没有说明这一内容。

此外,针对草案第一百三十条中规定的“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让或者出让土地经营权”,许为钢建议用“转让”代替“出让”。理由是:出让要收费,有买卖的含义在里面,但实际情况是经营权的转让有时候并没有收取费用,比如,亲戚朋友之间或者邻里之间,承包权没有发生变化,但是其他人可以无偿使用。用“转让”可以是有偿转让,也可以是无偿转让,比较符合实际。